Funcionarios públicos ¿mal necesario o chivos expiatorios?

FUNCIONARIOS PÚBLICOS ¿MAL NECESARIO O CHIVOS EXPIATORIOS?

Por el Lic. Fernando Britos V.

Algo se rompió bajo el terrorismo de Estado - Motiva estas lineas la lectura de un testimonio del Maestro Luis Garibaldi ¹, cuyo contenido suscribo, apoyo calurosamente e intentaré complementar con algunas reflexiones y experiencias propias, producto en cierta medida de una larga trayectoria como funcionario de la Universidad de la República y de las observaciones que he podido realizar en la realidad de la administración pública de distintos países.

Muchos nos hemos sentido salpicados por un reciente comentario del ex-Presidente Pepe Mujica, en el sentido de que “en el Estado no se controlan los gastos desde hace treinta años”. La tesitura de Mujica no es nueva aunque ahora la utiliza para minimizar las actuaciones de Raúl Sendic, en particular en relación con el manejo de la famosa “tarjeta corporativa” y la rendición de viáticos. Naturalmente tengo una opinión formada acerca del significado y la calificación de la actuación de Sendic en este asunto tan manoseado pero coincido en que es este falso argumento de Mujica el que ahora resulta chocante. En efecto, la lógica de sus palabras es la que se corresponde con aquel viejo dicho “mal de muchos consuelo de tontos”.

Si fuera cierto que los gastos de los funcionarios públicos “no se controlan desde hace treinta años” no solamente estaría en juego un consuelo para “los bobos” que constituyen el conjunto de la ciudadanía sino que se estaría relacionando este descontrol con la democracia post dictadura, cuando es bien sabido que en los años de plomo - inclusive bajo el régimen autoritario de Pacheco Areco - no solamente se cometieron crímenes de lesa humanidad sino robos, acomodos y abusos de todo tipo con los fondos públicos, en todas las satrapías establecidas en la administración central, en los entes autónomos, en los organismos de enseñanza, en los municipios.

Uno de los principales problemas de la “transición uruguaya” entre la dictadura y la democracia recuperada en 1985 fue, precisamente, la consagración de una impunidad que fue mucho más allá de los grandes crímenes y que abarcó, aunque no a texto expreso, la leniencia y falta de investigación de delitos, abusos y faltas, la falta de una pretensión punitiva que, en comparación con las atrocidades que se cometieron en los cuarteles y cárceles, podían aparecer como insignificantes.

Es sabido que el terrorismo de Estado tiene efectos transgeneracionales. Quienes trabajaron en psicoterapia de descendientes de víctimas del nazismo y de las dictaduras latinoamericanas han comprobado como el horror de los campos de exterminio, las marchas de la muerte y los centros de tortura, atormentan la psiquis de los hijos y los nietos de quienes los sufrieron (y también la de muchos descendientes de los verdugos y torturadores), sin que las noveles generaciones hayan conocido testimonio o relato directo proveniente de sus antepasados. Este es uno de los resultados más ominosos de las secuelas psicológicas transgeneracionales del terrorismo de Estado. Hay otras secuelas menos estudiadas, más colectivos, más duraderos y con efectos más difíciles de identificar.

En todas las sociedades que sufrieron la violencia inenarrable del terrorismo de Estado produjeron cambios culturales cuyos orígenes suelen estar encubiertos. Nadie puede negar los vínculos entre la práctica sistemática de la destrucción de seres humanos y ciertas prácticas xenófobas y discriminatorias actuales, en políticas estatales, en el deporte y en distintos aspectos de la vida cotidiana. La naturalización de la violencia, aún con generaciones de por medio, tiene relación con barreras o umbrales que se traspasaron cuando la práctica de la tortura, la violación, el asesinato, se masificó, involucró a miles de perpetradores, contó con la aquiescencia de alguna gente y sobre todo aterrorizó a millones. Algo se rompió, algo se pudo reparar, algo permanece irreparable.

Los momentos en que se emprendió el camino sin retorno del terrorismo de Estado naturalmente son muy difíciles de determinar porque se ha tratado siempre de procesos que se desarrollaron en el tiempo, tanto cuando Hitler recibió plenos poderes de un parlamento alemán donde los nazis no eran mayoría, en 1931, como cuando la mayoría blanqui-colorada del parlamento uruguayo le dió rienda suelta a Bordaberry, a sus secuaces y a los mandos militares mediante el “estado de guerra interna”, en 1972. En todos los casos no solamente resultó naturalizada la violencia ilimitada sino el trato deshumanizante a los adversarios o supuestos adversarios, la acción rapaz sobre los bienes públicos tomados como botín “en tierra conquistada”, la delación, la estigmatización de los pobres y los desvalidos, la degradación de las mujeres, la manipulación de los jóvenes, etc.

En ese marco y en nuestro Uruguay, la dictadura (1973-1985) trajo consigo el asalto a los bienes públicos, grandes negociados y latrocinios, cuyos responsables jamás fueron juzgados y también el descaecimiento de una ética administrativa que, aunque jaqueada por el clientelismo de blancos, colorados y en general de las fuerzas políticas conservadoras, existía y fue arrasada. En este último caso se trata de los corruptos, ladronzuelos, prevaricadores y chantajistas que proliferaron a la sombra de los principales jerarcas de la dictadura.

Cuando los funcionarios universitarios, docentes y no docentes - que habíamos sido destituidos por la intervención dictatorial mediante la infame “declaración de fe democrática” en 1973 - nos reintegramos el 1º de marzo de 1985, nos encontramos un panorama de tierra arrasada. Los interventores de la vieja Facultad de Humanidades y Ciencias, por ejemplo, se habían llevado para su casa estufas, ventiladores, máquinas de escribir y otros equipos descaradamente apropiados y habían hecho un negociado abandonando el viejo edificio de Juan Lindolfo Cuestas y Cerrito, saqueado la magnífica boisserie y estanterías de roble de la gran biblioteca y, lo que es mucho más grave, robado a mansalva miles de volúmenes invaluables de una de las colecciones más importantes del país.

Las huellas del paso de la intervención dictatorial por la Facultad de Arquitectura eran igualmente impresionantes. Los viejos funcionarios aseguraban que uno de los decanos interventores se había apropiado de toneladas de materiales destinados a la construcción de salones para edificarse una casa de veraneo con mano de obra pública. El primer Secretario Administrativo designado por Narancio era un joven fascista, que concurría armado con una automática, obligaba a comprar “Azul y Blanco” y recorría el país en francachelas con amigos, todo por cuenta de la Facultad y en un vehículo de la misma. Quien le sucedió, una oscura abogada que dejó asentadas todo tipo de barrabasadas en expedientes tramitados por la intervención, después del 1º de marzo de 1985 siguió tranquilamente su carrera pero en la Presidencia de la República.

Cuando las autoridades legítimas de la Udelar se hicieron cargo de la misma, solamente prescindieron del “personal de vigilancia”, viejos policías y soldados que se habían destacado en reprimir y vigilar a los estudiantes. Muchos jerarcas administrativos de confianza fueron trasladados antes del derrumbe de la intervención a cargos públicos de la administración central y otros jubilados en condiciones muy beneficiosas. Junto con la reposición de destituidos se rebobinó la carrera meteórica que algunos funcionarios habían experimentado bajo la intervención pero prácticamente la totalidad se mantuvo en sus puestos. En cuanto a los docentes, volvieron los perseguidos y los más comprometidos con la intervención se dedicaron a su práctica profesional sin ser molestados; otros se mantuvieron en la docencia con un perfil bajo.

En general se retomó la probidad y los sistemas de control existentes en la Udelar pre dictadura. Gradualmente pero en forma sostenida se fueron ajustando y adecuando los controles sobre los viáticos pero me atrevo a decir que en las varias décadas en que tuve responsabilidades superiores, a partir de 1985, solamente se comprobaron un puñado de irregularidades mayores y que los incumplimientos en cuanto a rendición de gastos y viáticos fueron detectados y corregidos casi invariablemente. Lo que nunca se hizo fue una investigación rigurosa de los latrocinios y otras irregularidades graves del periodo dictatorial sobre los que se tendió un púdico manto de olvido.

Es cierto que algo se rompió en forma irreparable con la irrupción del terrorismo de Estado pero también es cierto que, aún en medio de una transición con limitaciones, los mecanismos de control sobre los funcionarios públicos fueron trabajosamente reconstruidos en la mayoría de los entes públicos y, en particular, en la Universidad de la República. En cambio, lo que no se pudo recuperar fue la homogeneidad funcionarial que existía antes de 1973 y al explicar este concepto volveré a las injustas manifestaciones de Mujica sobre las que llamó la atención Luis Garibaldi.

Las luces malas del centro - Estas últimas declaraciones de Mujica no son originales, frecuentes en él y de vieja data. Reiteradamente ha aludido con sarcasmo y desprecio a “los funcionarios públicos”, que viven de arriba, a “los cajetillas de Pocitos” u otras fórmulas difamatorias de las que muchas veces ha tenido que arrepentirse o disculparse a posteriori. Con su gracejo de Viejo Vizcacha, que eriza a los políticos tradicionales y sobre todo a los opositores de la derecha vernácula, suele emprenderla con esas generalizaciones agraviantes para la enorme mayoría de los servidores públicos y como él mismo sostiene está viejo para cambiar su modalidad

Hay que recordar que Mujica no es el único político contemporáneo que ha salpicado a los funcionarios públicos. No hay que ser muy memorioso para recordar que Raúl Sendic se refirió al sistema de concursos y ascensos de los funcionarios públicos como “la carrera de burros”. Nunca se disculpó por ese agravio pero mereció una crítica lapidaria de un inolvidable: Wladimir Turiansky (1927-2015). El ingeniero le recordó al inexperto y soberbio Presidente del Directorio de ANCAP que la carrera funcionarial era una preciada y laboriosa conquista de los trabajadores organizados en sus sindicatos en pos de la mejor gestión de la cosa pública, es decir en beneficio de la sociedad. Si Sendic no hubiera ignorado esta crítica fraterna tal vez no se habría expuesto al “tiro al pato” al que ahora se ve sometido, precisamente por su desempeño como servidor público.

El origen de los ataques descalificantes a la función pública, a sus controles e insuficiencias, que las tiene y muchas, es distinto que el de la crítica racional y fundada, venga de donde venga. Los ataques descalificantes, las salpicaduras al paso responden a un resabio ideológico que retoma un tema patrimonio de las clases conservadoras, la oligarquía del Uruguay pastoril y caudillesco: la contraposición campo/ciudad que deposita en el primero todo lo bueno y en el segundo todo lo malo. Este tema típico de los ricos del campo, de la oligarquía agropecuaria, herrerista, riverista, ruralista, es la que presenta al campo como “la salvación del país”, el productor de riqueza, el laborioso, mientras que la ciudad es el lugar del ocio, la holgazanería, la perdición, el vicio, lo subversivo.

Esas imágenes, en el pasado y aún en la actualidad, son las que congregan, por ejemplo, a quienes se oponen a la aplicación de las ocho horas al trabajo rural y a cualquier ley o procedimiento que amenace sus ganancias o su “modo de vida”. No hay más que escuchar el discurso de la Federación Rural para ver aparecer la idea idílica del campo, natural, sano, apacible, de la gran familia que une al estanciero paternal con sus peones trabajadores abnegados. Ese discurso invariablemente acompaña los reclamos reiterados de los latifundistas, acerca de sus ganancias decrecientes, de la falta de competitividad, de los impuestos excesivos, del exceso de los beneficios sociales que hay que recortar, del abigeato y en general de todos los males reales o presuntos que pregonan los grandes complejos agropecuarios, nacionales y extranjeros, y sus representantes políticos que se concentran ahora, en el siglo XXI, en los Lacalle, en los Larrañaga y otros personajes del exclusivo club de las relucientes cuatro por cuatro.

Según ellos, en esa poza del vicio que se ubica en el medio urbano² y sobre todo en la capital, el ejemplo más acabado de parasitismo social siempre fueron los funcionarios públicos. El aumento en el número de los servidores públicos no fue únicamente un fenómeno paralelo al crecimiento demográfico del país - especialmente entre el último cuarto del siglo XIX y el primer tercio del siglo XX - sino una expresión de la consolidación de la modernización, del desarrollo de entes estatales y de la complejidad creciente de la sociedad, cuyo impulso se debió, fundamentalmente pero no exclusivamente, al batllismo y que fue combatido, “a los tortazos” por los conservadores de aquellos tiempos (herreristas, riveristas, vieristas, sosistas, etc.) y por sus derivaciones posteriores, el herrerismo y el ruralismo nardoniano.

Mientras “los doctores” se reclutaban entre los ricos estancieros, comerciantes e industriales, los funcionarios públicos provenían abrumadoramente de las capas medias urbanas. Los propagandistas antiguos y contemporáneos del “mito campero” ocultan el verdadero origen y alcance de la categoría “funcionario público”. Esta es una construcción peyorativa de la ideología más reaccionaria que, al mismo tiempo que acusa a los funcionarios como parásitos holgazanes, contrapuestos a los sanos y buenos campesinos, elogian a otros funcionarios públicos, expresamente excluidos de dicha categoría: los militares y los policías, destinados a salvaguardar “el orden social”, “el modo de vida” o cualquier otro sinónimo de los privilegios y las riquezas de la clase dominante.

En el desarrollo de la administración pública hubo y persisten graves problemas. Blancos y colorados, colorados y blancos, que se alternaron en el gobierno del país durante el siglo XX instauraron diversas formas de clientelismo, utilizando el empleo público como forma de ganar votos y adhesiones o anular voluntades. Algo parecido se hizo con las jubilaciones y pensiones y en general con todos los beneficios sociales por parte de políticos y operadores corruptos con fines de nepotismo y afianzamiento de su poder. Históricamente, los chivos expiatorios, la variable de ajuste, quienes deberían “pagar el pato” durante las crisis, fueron los denigrados funcionarios públicos y los inservibles jubilados.

Tales procedimientos alcanzaron extremos gigantescos durante la dictadura cívico-militar, no solamente desde el punto de vista de la apropiación de dinero y bienes (negociados, saqueos, etc.) sino con todo tipo de acomodos, carreras meteóricas y pingües beneficios. Estos “beneficios” fueron notables sobre todo en la mencionada categoría de servidores públicos no estigmatizados: la oficialidad de las fuerzas armadas y de la policía (la tropa, en todos los casos, se asimilaba a la peonada del campo respecto a los patrones: salarios irrisorios sin acceso alguno a los beneficios y las condiciones de vida de la oficialidad).

Algo se habría ganado pero queda mucho por hacer - Mucha razón tiene el Maestro Luis Garibaldi cuando da su testimonio sobre la injusticia de las declaraciones agraviantes de Mujica. Lamentablemente, la categoría descalificatoria del “funcionario público” acuñada y desarrollada por los conservadores y reaccionarios de siglos pasados, ha sido asimilada en ciertos medios de la sociedad que serían insospechables - como el mismo Mujica - en cuanto a coincidir en cuestiones importantes con los defensores de los privilegios, las doctrinas neoliberales, el New Public Management u otros sistemas que pretenden trasladar a la administración pública los criterios del utilitarismo feroz que aplican las grandes corporaciones transnacionales.

El temor a quedar incluidos en la categoría de los “despreciables parásitos” hace que muchos servidores del Estado no se consideren a si mismos funcionarios públicos. Este fenómeno es muy claro en la Universidad de la República cuya Ley Orgánica (Ley 12.549 de 1958) establece el cogobierno de la institución por tres órdenes: docentes, estudiantes y egresados pero excluye de cualquier participación en la toma de decisiones a muchos miles de funcionarios que, precisamente, reciben la denominación de no docentes.

Las fallas de la democracia universitaria no consisten en esta exclusión sino en el hecho, evidente pero silenciado, que los funcionarios no docentes son, en el peor de los casos “un mal necesario” y en el mejor recursos humanos “relevantes por defecto”. En mis largos años como administrador superior en la Udelar (Director de División, el grado más alto del escalafón administrativo entre 1992 y 2015) tuve la oportunidad de acuñar y comprobar hasta el cansancio esta última definición: la falta de reconocimiento (y consiguientemente de autoridad y responsabilidad) que se le da a los funcionarios no docentes hace que se perciba su existencia cuando no están en su puesto, cuando no concurren por la razón que fuese (cambio de destino, enfermedad, jubilación, etc.). Entonces algunos jerarcas se dan cuenta que algo falta, que el o los funcionarios hacían un trabajo que se había menospreciado y estos servidores se vuelven relevantes, aunque más no sea por un rato.

La Universidad de la República no ha sido capaz de reformar su Ley Orgánica para adaptarla a las realidades del presente y del futuro inmediato pero, en relación con sus propios funcionarios públicos enfrenta un problema mucho mayor. Muchos de los docentes que son, sin lugar a dudas, quienes gobiernan la Universidad no se consideran funcionarios públicos o, en todo caso - como sucede, con la oficialidad de las fuerzas armadas - consideran que sus funciones son excepcionales, que la docencia y los mecanismos de designación y de carrera que establece la ley los ponen en una categoría intangible, superior y privilegiada frente a sus colaboradores no docentes a quienes ni siquiera reconocen como universitarios.

En este tipo de trampas de autocomplacencia, sucesivos Rectores, desde 1985 hasta la fecha, han menospreciado la gestión del más complejo de los organismos públicos, se han apoyado en una constelación de cargos de confianza, por supuesto docentes, y han ido gradualmente quitando responsabilidades al personal técnico, administrativo y de servicios. Se trata de un esquema que considera que el trabajo de gestión lo pueden efectuar con equipos poco numerosos de cargos de confianza (que cesan cuando cesan los Decanos y Rectores), buenos sistemas informáticos y un número reducido de funcionarios, de rango menor (por ende más baratos en cuanto a remuneración), que hagan de “carga ladrillos”. La existencia misma del Hospital de Clínicas complica las cosas enormemente porque la mitad del personal no docente revista en el mismo.

Esta falta de reconocimiento y por ende la creciente limitación y deterioro de la carrera de los funcionarios universitarios no docentes, provoca varios efectos perversos y negativos. Como ejemplo diré que pese a estar obligada por ley de la república, la Universidad no ha sido capaz de adoptar y hacer funcionar una ordenanza de calificaciones y ascensos para sus funcionarios no docentes. La norma que adoptó hace más de una década nunca ha sido aplicada porque en realidad, recibir una calificación por su desempeño que además sirva para los procesos de ascenso en la carrera funcionarial es un derecho de los no docentes que no puede concretarse sin la participación de los mismos funcionarios.

De este modo, los jerarcas que son en lo fundamental docentes, prefieren evaluar el desempeño a su aire, mediante criterios puramente subjetivos, porque “cada torero quiere torear con su cuadrilla”. Un sistema de evaluación del desempeño obligaría a trabajar con un equipo más profesional desde el punto de vista de la carrera funcionarial pero esto no les interesa a la mayoría de los jerarcas, de modo que tienden a tratar a los funcionarios de carrera como si fueran cargos de confianza lo cual es una fuente de frustraciones, desconfianza, injusticias y pérdida de capacidad.

Finalmente, la categoría difamatoria de “funcionario público” va asociada con ciertos rasgos genéricos como la holgazanería, la falta de iniciativa, la eterna pausa para tomar café, el desprecio por el público, la mala atención y el destrato, las raterías. Estas conductas, reales o supuestas (y como se dijo no descarto que en un porcentaje menor puedan manifestarse y me consta que muchas veces tienen lugar) se basarían según quienes arremeten constantemente contra el funcionariado desde posturas neoliberales en “la inamovilidad de los funcionarios públicos”.

En la Universidad de la República y especialmente entre algunos docentes jóvenes en onda neoliberal, este concepto es la piedra de toque que les permite distinguirse de los no docentes pues sostienen que ellos (los docentes) son constantemente amovibles, aún cuando sean profesores titulares, renovables periódicamente y sometidos a permanente evaluación. No voy a debatir esta figura retórica que, en la realidad y en la mayoría de las veces, se conjuga en forma muy distinta. Lo que debe ser rebatido es la presunta inamovilidad de los funcionarios públicos que, como es sabido, no existe en el sentido de intangibilidad.

En efecto, las leyes son muy claras, los funcionarios públicos pueden ser removidos por incapacidad, omisión o delito, aunque con dos condiciones: en primer lugar hay que probar la existencia de la causal de remoción de que se trate (mediante una investigación en toda regla y con las garantías del debido proceso). En segundo lugar y es lo que pesa y pesa mucho en la administración pública, especialmente en la Universidad, debe existir la voluntad política de las autoridades para determinar investigaciones y establecer responsabilidades, en cualquiera de las tres causales mencionadas. Si esta voluntad no existe porque no se reconoce la importancia del trabajo de los funcionarios no docentes, porque se desconoce la capacidad de corregir lo corregible o porque se temen los efectos de la determinación de responsabilidades o de la asunción de las mismas, es harina de otros costales.

1De viáticos y rendiciones por Luis Garibaldi, uy.press el 7 de setiembre de 2017.

2En un pasado cercano y aún en la actualidad, el arrabal, el suburbio, el barrio, guardan una relación con el centro similar al antagonismo campo/ciudad. Por eso en “Tortazos” (1930) la conocida milonga, con música de José Razzano y letra de Enrique Maroni, que grabó Carlos Gardel, se estampa claramente el reproche machista a la mina que “se fue al centro”:

Te conquistaron con plata
y al trote viniste al centro,
algo tenías adentro
que te hizo meter la pata;
al diablo fue la alpargata
y echaste todo a rodar (...).