Wolfgang Drechsler (2005)
(Universidad de Tartu y Universidad de Tecnología de Tallinn, Estonia)
Auge y caída de la New Public Management (la Nueva Administración Pública)
Post-autistic Economics Review, Nº 33, 14 de setiembre de 2005, pp. 17-28
Dentro de la esfera pública, el más importante movimiento de reforma del último cuarto de siglo ha sido la New Public Management ( Nueva Administración Pública; en adelante NPM ). Es de especial interés en el contexto de la economía post autista (pae) porque la NPM se apoya, en gran medida, en la misma ideología y epistemología que los textos de la economía clásica (acerca de mi punto de vista sobre este asunto ver Drechsler 2000) y ha obtenido y todavía obtiene, resultados similares. Aunque se encuentra más a la defensiva dentro de la administración pública que los textos de la economía clásica dentro de su disciplina, la NPM también demuestra que tales cambios paradigmáticos, en teoría y políticas, efectivamente pueden suceder. Por añadidura, ocasionalmente resulta que los estudiosos orientados hacia la economía post autista han subestimado el hecho que algunas características en la reforma de la administración pública, la organización del Estado y la interpretación económica de las funciones estatales que ellos promueven - desde la "buena gobernabilidad" hasta la "eficiencia" como una meta en si misma - de hecho pertnecen al "otro campo" y a lo largo y a lo ancho tienen un efecto desastroso tanto sobre los países "industrializados" como sobre los países "en desarrollo", aunque las consecuencias para estos últimos son mucho más severas.
La NPM consiste en la transferencia de los principios del mundo de los negocios y del mercado y de las técnicas de administración del sector privado al público, en forma simbiótica y basada en la comprensión neoliberal del estado y de la economía. El objetivo, por lo tanto, es un estado esbelto, reducido, mínimo en el cual toda actividad pública disminuye y, en todo caso, se ejerce según los principios de eficiencia del mundo de los negocios. La NPM se basa en el entendido que toda conducta humana está siempre motivada por el interés individual y, específicamente, por la maximización de las ganancias. Epistemológicamente comparte con los textos de la economía clásica el mito de la cuantificación, por ejemplo que todo lo relevante puede ser cuantificado; los juicios cualitativos no son necesarios. Popularmente se denota mediante conceptos tales como gestión por proyectos, contracción de niveles jerárquicos (achatamiento de la pirámide), orientación hacia el cliente, abolición de la carrera en el servicio civil, despolitización, gestión de la calidad total y tercerizaciones.
La NPM proviene del medio anglo-estadounidense y fue intensamente impulsada por la mayoría de las instituciones financieras internacionales tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Se originó en la década de 1980 bajo el dominio de los gobiernos neo-liberales (especialmente Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en los E.U.A.) y la perceptible crisis del Estado de Bienestar (Welfare State) pero alcanzó su madurez plena a principio de la década de 1990. La NPM es parte del imperialismo económico neoclásico en el seno de las ciencias sociales, por ejemplo la tendencia a enfocar todas las cuestiones con la metodología económica neoclásica.
Entre los estudiosos avanzados en Administración Pública en si misma, especialmente - pero no solamente - en Europa, la NPM está por ahora a la defensiva si se la toma como una concepción del mundo (por ejemplo como una ideología) en lugar de como una más entre varias perspectivas útiles para la reforma de la Administración Pública (por ejemplo, como parte de un enfoque pluralista). La cuestión a esta altura consiste más bien en si se favorece la post-NPM (anti NPM) o la Administración Pública de base Weberiana post-post-NPM. Esta última es la más avanzada y la más sofisticada de las concepciones y ahora se la denomina Estado neo-weberiano (Neo-Weberian State: en adelante ENW). Lo que era una alternativa hace diez años ya no lo es hoy en día. Es lo que yo diría en materia de Administración Pública.
- en 1995 todavía era posible creer en la NPM aunque ya se registraban fuertes y sustanciales críticas;
- en el 2000 la NPM estaba a la defensiva en la medida en que los hallzagos empíricos también se pronunciaban claramente en contra de ella;
- en el 2005 la NPM ya no es un concepto viable;
Sin embargo, en muchas áreas, tanto académicas como del mundo yen materia de políticas, la NPM está vivita y coleando. Por lo tanto, es necesario examinar tanto el concepto en si mismo como las razones de su éxito.
Problemas básicos de la NPM
Aunque varias reformas del sector público inspiradas en la NPM puedan haber sido importantes y exitosas (esto más raramente) y aún lo sean, lo que se percibe primero cuando se observa las esferas pública y privada, son las diferencias y no las similitudes. El estado se caracteriza primariamente por su monopolio del poder, la fuerza y la coacción por un lado y su orientación hacia el bien público, el bien común, por otro; el mundo de los negocios se concentra legítimamente en la maximización de las ganancias. La NPM, como se ha dicho, "cosecha" lo público (en el sentido que utiliza lo público en su favor); no ve diferencias entre intereses públicos y privados. La aplicación de técnicas del mundo de los negocios en el ámbito público, confunde los requerimientos más básicos que se hacen a cualquier Estado, particularmente a una democracia, con un estorbo porque la regularidad, la transparencia y el debido proceso son simplemente más importantes que los costos reducidos y la rapidez.
Este imperativo de costos bajos y rapidez está directamente relacionado con el principal grito de batalla de la NPM: la eficiencia, que invariablemente es definido en forma demasiado estrecha (tal vez este mal entendido sea característico y sistémico en la NPM). La eficiencia es un concepto relativo que está basado en el contexto y en la pertinencia: es eficiente alcanzar cierto efecto con un mínimo de recursos. Pero este efecto, en el caso del Estado, se define a través de varias condiciones auxiliares pero necesarias tales como las mencionadas antes; nunca por la maximización de las ganancias. (Podría argumentarse que la mayoría de las actividades desarrolladas por el sector público están precisamente allí porque no se pueden obtener beneficios o ganancias en forma directa). Si se persigue el ahorro y se menosprecia el contexto y aún los objetivos actuales no se será eficiente sino el mayor despilfarrador (no por nada los derrochadores y los avaros estaban juntos en el infierno del Dante). Este mal entendido acerca de la eficiencia y la despolitización que lo acompaña son síntomas típicos de tecnocracia y burocracia, a las cuales dice oponerse la NPM pero que, como lo ha demostrado Eugenie Samier (2001) más bien las patrocina. Como resultado de esta concepción estamos presenciando actualmente un viraje fundamental en el discurso de la administración pública y aún en la práctica, de la eficiencia a la eficacia. Por ejemplo, proponerse pasar de hacer algo con la mayor economía de medios a cumplir con los objetivos planteados.
Sin embargo, aún siguiendo las pautas de la eficiencia en los negocios, la NPM no puede considerarse exitosa desde una perspectiva actual. No disponemos de evidencia empírica acerca de que las reformas de la NPM hayan conducido a un aumento de la productividad o del bienestar. En el mejor de los casos puede decirse que "varios años de intentos y experiencias de reformas de la administración pública en Europa occidental y en otros países de la OCDE brindan evidencia de fracasos relativos en lugar de éxitos" (van Mierlo 1998: 401; ver Manning 2000, sección "Did it work?" acerca de la evidencia global en torno a estas lineas; ¡ésta es la página web del Banco Mundial!). Las promesas que funcionaron como lemas o consignas no han sido empíricamente cumplidas; el achatamiento de la piramide jerárquica es un asunto de pertinencia y en su adecuación depende enteramente del contexto; la mera consideración del ciudadano como cliente lo despoja de sus derechos y deberes participativos y esto perfora al Estado; la abolición de la carrera en el servicio civil habitualmente conducirá a la erosión de la capacidad administrativa; la despolitización y por ende la desdemocratización, conduce al retorno del burócrata imperial (en el peor de sus sentidos: disfrazado como burócrata empresarial con el mismo poder y menor responsabilidad) y la tercerización ha probado ser excesivamente costosa y a menudo violatoria de las competencias esenciales del Estado así como de las normas fundamentales de equidad. La "administración o gestión de la calidad total" ya no es necesariamente un concepto de la NPM; puede ser igualmente bien aplicado por doquier y siempre fue entendido como parte de una administración pública que funcione bien; la "administración por proyectos o por programas" con frecuencia puede funcionar pero como principio y en el largo plazo; es más costosa y menos responsable que el enfoque tradicional.
Los problemas de la NPM basados en la economía eran, de hecho, perfectamente previsibles, en parte porque no está asentada en una economía genuina, de tal modo que, por ejemplo, se crearon cuasi-mercados en el seno de los organismos administrativos para impulsar conductas de mercado. Sin embargo, como cualquier téorico del mercado sabe, tal comportamiento solamente puede desarrollarse en mercados genuinos y no en cuasi-mercados (o seudomercados). Por ejemplo, si existen monopolios de producción y no hay libre elección por el consumidor (si una institución administrativa supuestamente tiene un contrato con otra predeterminada para el suministro de un producto o servicio que no puede ser efectuado por nadie más) tampoco podrá haber un mercado libre ni consecuencias beneficiosas (ver König 2001: 6-7).
En forma similar, sería difícil argumentar hoy en día contra la concepción de que los humanos no maximizan las ganancias sino, en el mejor de los casos, los beneficios que perciben (ver únicamente Falk 2003). No actúan ni pueden actuar en la misma forma en cualquier lado. El desempeño económico es específicamente cultural: el homo economicus clásico no existe. A pesar de esto las reformas según la NPM "representan la presunción de que existe un estilo único y mejor de administración (tanto en el sector público como en el privado), superior a todos y de hecho el único estilo o modo aceptable" (Peters 2001:164). Las similitudes entre la Nueva Administración Pública (NPM) y los textos de la economía clásica son especialmente pronunciadas.
El papel del Estado
Por otra parte, el Estado no está muerto ni incapacitado como habitualmente se da a entender en la ideología que promueve la NPM y tal vez ahora esto es más visible que hace una década o dos. La mayor parte de los lectores estarán familiarizados con los argumentos en favor del Estado pero en aras de la argumentación misma los reiteraré aquí desde la perspectiva específica de la administración pública. La globalización es un desafío para las estructuras estatales - ampliamente entendidas como una asociación humana estructurada en el espacio y en el tiempo más que desde un punto de vista legal o en un sentido específico como en el moderno Estado-nación europeo. Dichas estructuras estatales no se tornan obsoletas sino más necesarias de lo que nunca lo fueron porque alguna forma de institución debe estructurar y hacer habitable el medio creado como un "efecto derrame" por la globalización.
Aunque tomemos una definición más estrecha de Estado e ignoremos las enseñanzas de los años 90, es muy destacable la resiliencia de este (en sentido amplio: la capacidad para superar adversidades). Más aún, desde 1989, tenemos más Estados que nunca; la ruptura de la Unión Soviética y de Yugoeslavia, así como la de Checoeslovaquia, son notables ejemplos europeos. Lo que se ha visto, al menos parcialmente, es un resurgimiento no solamente del estatismo sino del estado-nación. Más aún, la Unión Europea, paradigma para los tiempos venideros en toda Europa, es una estructura estatal, con crisis constitucional o no. Existe una compleja discusión acerca de la "condición estatal" legal de la Unión Europea pero ciertamente se trata de un Estado si uno aplica una definición funcional que lo que importa a la administración pública y que es lo que se hace aquí. Abundando, la UE es un "Estado" continental y funcionando según lineamientos continentales (franceses o alemanes). Además, el Estado no solamente es tan capaz de actuar y tan necesario como siempre lo fue sino que las herramientas que lo desafían, tales como los nuevos medios de comunicación y organización, al mismo tiempo han aumentado enormemente sus poderes. Lo más importante es que los asuntos clave de la economía y el desarrollo, hoy en día: la sustentabilidad, el desarrollo dinámico, la innovación y la tecnología, de hecho promueven el papel del Estado para el crecimiento económico (ver Reinert 1999). El mundo schumpeteriano, basado en la innovación, no sería imaginable sin un actor estatal idóneo. De acuerdo con la teoría de Carlota Pérez (2002) acerca de los cambios en los paradigmas tecnoeconómicos, ahora estaríamos ingresando en la fase sinérgica de la tecnología de la información y la comunicación (TIC) emergente - o ciclo Kondratieff - que requiere un Estado especialmente activo con una fuerte capacidad administrativa.
Finalmente, estos puntos de vista constituyen la mayoría de los fundamentos del principal programa de desarrollo de la Unión Europea, la Estrategia de Lisboa, que ubica a la innovación en la base del desarrollo nacional y de la UE, lo cual requiere absolutamente un Estado idóneo. Aún a la luz de la crisis actual de la UE, así como de los problemas de implantación de la Estrategia de Lisboa y la dilución progresiva, el caracter central de esta agenda se mantiene intacto. Aunque pudiera decirse que fue primariamente el temor a los efectos de la globalización (y el menosprecio de esos temores por parte de la elite funcional) el que causó la crisis, la estrategia única que atiende las causas y las fuentes potenciales de estos problemas es más importante que nunca. Al efecto no hay muchas alternativas por ningún lado - como dice Ha-Joon Chang (2002: 128), el "hecho concreto es que las 'reformas políticas' neoliberales no han sido capaces de cumplir con su promesa central,es decir, lograr el crecimiento económico", y que los países "en desarrollo" crecieron más y mejor con las "malas" políticas de los 60 a los 80.
Moda y retórica
¿Cuáles son las razones del abrumador predominio de la NPM hasta hace unos años?. Naturalmente, la NPM es algo más que una moda, como ya se ha establecido es una verdadera ideología o por lo menos está basada en una de ellas: el credo neoliberal, en el sentido que las ideologías son perspectivas reducidas de la realidad, reificadas por sus creyentes porque no son capaces de manejar la complejidad de dicha realidad. Sin embargo, el poder de la moda en si misma nunca debería ser subestimado, tal como se ha sostenido correctamente. La reforma del sector público está de moda y ningún gobierno que se respete puede permitirse ignorarlo. La forma en que se crea y promueve una moda es una de las cuestiones más intrigantes en el campo de las políticas públicas. Parte de la respuesta radica en la activa difusión promovida por las actividades de los consultores internacionales (cuyo celo por la reforma administrativa se detiene misteriosamente a las puertas de sus propias organizaciones), por las reuniones de administradores públicos, académicos y los llamados empresarios de las políticas (policy entrepreneurs). (Wright 199: 8).
De hecho, el vocabulario internacional de las reformas administrativas conlleva una definida "carga" normativa. En el seno de una destacada comunidad de discurso... ha crecido la presuposición que aspectos específicos: administración del desempeño, administración de calidad total...etc., equivalen a progreso. Para ser progresista se debe ser visto como desarrollando acciones a las cuales se les pueda asignar alguno de esos rótulos. En este clima, la posibilidad de sugerir, por ejemplo, que una actividad nueva o ya existente podría estar mejor ubicada en un ministerio central con mayores competencias o que podría desarrollarse directamente como un servicio provisto por el Estado, se vuelve una lucha difícil .. (Pollitt y Bouckaert 2004: 201).
En materia de administración pública, el problema radica en que los expertos son contratados por el hecho de estar a la moda y de su capacidad para sugerir cambios además de hacerlo sin mencionar siquiera que las cosas deberían seguir como están. Esta es la principal razón por la cual los consultores internacionales se han inclinado fuertemente a favor de la NPM. Por otra parte, para los políticos es muy práctico remitirse a los expertos porque los alivia de la presión para, en primer lugar, decidir cual debería ser la decisión adecuada y, en segundo lugar, para implantar medidas que posiblemente sean impopulares. Bajo el manto de la eficiencia, la NPM devuelve específicamente el proceso de decisión a burócratas presuntamente expertos y de este modo la sustrae al control político lo cual comprende también la responsabilidad política de quienes han sido designados para cumplirlo. "Puede ser conveniente para los políticos esconderse tras la cortina de humo de la decisión administrativa y la autonomía pero esto difícilmente incremente la calidad democrática del proceso de decisión" (Wright 1997: 11).
Para muchos políticos, el más seguro y atractivo de los movimientos es seguir la moda y cuanto más débil y más inseguro sea el político tanto más atrayente le resultará hacerlo. ("Un estadista es un político que emplea el asesoramiento de los expertos pero no depende de él"). Estos son "los beneficios simbólicos y legitimadores de la reforma de la administración. Para los políticos estos beneficios consisten, en parte, en ser vistos como haciendo algo...Pueden ganar buena reputación; de hecho pueden hacer carrera basándose en la'modernización' y en la 'simplificación' de actividades" (Pollitt y Bouckaert 2004:6). La retórica es la que satisface las exigencias, esto quiere decir que uno no tiene por que hacer nada. El problema radica en que, llegado a cierto punto en un lapso no muy largo, el deterioro del Estado habrá ido demasiado lejos, el público se dará cuenta de que existen problemas en el cumplimiento de lo prometido y no será solamente la confianza pública la que resultará todavía más perjudicada.
El modelo weberiano
El modelo contrario a la NPM, de hecho su 'bestia negra', es la llamada "administración pública weberiana". Esta etiqueta es altamente problemática en la medida en que la NPM presenta una caricatura de ella y por lo tanto construye un "tigre de papel". A su homónimo, el gran sociólogo y economista alemán Max Weber, ni siquiera le gustaba demasiado el modelo de administración pública así denominado; solamente lo consideraba, correctamente, como el más racional y eficiente para su tiempo y aquel hacia el cual tendería la administración pública. Este es el caso 80 años más tarde, a lo largo y a lo ancho, si se contempla el modelo y no su caricatura, algo que a él probablemente le hubiera resultado bastante sorprendente. (Max Weber también describió, en forma casi clarividente, el sistema de la NPM, que le parecía la más deshumanizante de las formas organizativas) (ver Samier 2001).
Al margen de la caricatura, para Weber la administración pública más eficiente era un conjunto de oficinas en las cuales servidores públicos designados operaban bajo los principios de la selección por méritos (impersonalismo), jerarquía, división del trabajo, dedicación exclusiva, desarrollo de la carrera, formalidad escrita y legalidad. Este incremento de la racionalidad -su palabra clave- aumentaría la rapidez, el alcance y el caracter previsible así como la relación costo-efectividad, tan necesarios para avanzar en una sociedad industrial masiva (Weber 1922: ver referencias). Aunque nosotros estamos mucho más allá de aquel mundo y, en lo que podemos denominar o no como "sociedad de redes" (network society), estos criterios o la mayoría de ellos no están obsoletos. De hecho, están muy cerca de la mayoría de los principios que figuran en la agenda reciente de las reformas de la administración pública en todo el mundo. En este ámbito se incluye las normas principales del Espacio Administrativo Europeo en cuanto a confiabilidad y capacidad de predicción de los resultados, apertura y transparencia, verificabilidad, eficiencia y eficacia (SIGMA 1998 - principios europeos para la administración: 8-14). Muy seguramente están más cerca de una reforma responsable de la administración pública que los lemas y consignas de la NPM.
Contemplando el espectro del ancien régime de la burocracia tradicional - que según parece forma parte de casi todo el folklore de todas las eras y países - es importante notar que, en general, "lo público y la esfera pública - las políticas - la administración...se mantendrán, sin perjuicio de toda modernización, en una tensión basada en la cultura. Por tanto, la crítica de la burocracia también será permanente" (Laux 1993: 345). Aún así, la alternativa ante la mala administración pública - lo cual equivale a "burocracia" en lenguaje común - no es la abolición de la administración sino una buena administración pública que trabaje igualmente para el Estado, para la sociedad y para la economía.
"La correlación directa entre las capacidades del gobierno y el desarrollo de los países...está basada en vasta evidencia histórica. Las habilidades y fortalezas de las naciones más poderosas para crear y distribuir la riqueza no pueden ser explicadas sin tomar en cuenta el papel central de las instituciones públicas" (Echebarría 2001:1). Esto no está limitado al "Primer Mundo". Desde el estudio de Evans y Rauch (1999) que abarcó 35 países "en desarrollo, también sabemos empíricamente que el weberianismo, especialmente el principio de los méritos, "potencia significativamente las perspectivas de crecimiento económico" (748). Estos hallazgos han sido respaldados más recientemente por el hecho de que el weberianismo ha funcionado realmente muy bien en los Estados de transición de Europa Central y del Este, en los cuales el ranking del éxito económico y social, especialmente si uno contempla el caso de Hungría, no por mero accidente, resulta muy similar al de su weberianismo.
Como argumento definitivo, ¿no resulta que la tecnología de la información y comunicación (TIC) cambia esto?. En un mundo de gobernabilidad electrónica ¿no resulta el weberianismo, original o contemporáneo, irremediablemente obsoleto?. Como todas las investigaciones en la materia han demostrado -a pesar de que este es tal vez el campo de investigación más de moda y por lo tanto el que presenta los peores resultados de conjunto- no ha sido así. La forma escrita no se vuelve menos real si toma la forma de un correo electrónico o una página web en lugar de adoptar la de una carta o de un libro mayor. En cierto sentido, tal vez se vuelva más real aún porque resulta más accesible. La jerarquía y el caracter subsidiario, el flujo y control de la información pero también la estandarización y división del trabajo nunca fueron tan sencillas como con la TIC. El asunto de la jerarquía es el que puede resultar debatible pero también tiene varias facetas, incluyendo el hecho que puede ser la comunicación y no las capas o escalones los que verdaderamente importan en una sociedad de redes y que, el principio de subsidiariedad de hecho requiere un esquema organizativo de tipo jerárquico (ver Drechsler 2005b).
El Estado neo-weberiano (ENW)
Desde luego existen problemas legítimos con muchas burocracias.Todavía existen muchas administraciones autocentradas que entorpecen el desarrollo en lugar de promoverlo. Es frecuente el legalismo dominante en la administración pública - y de los abogados dentro del servicio civil - que previene un enfoque solucionador de los problemas y hay cambios organizacionales y otros virajes en la vida pública que nos distancian de los años 20 pero el sistema weberiano de hecho ha sido adaptado a ellos muy exitosamente, como siempre lo ha sido en la administración pública continental europea. Tanto para caracterizar estos cambios y para denotar un sistema sinérgico de administración pública, post-post-NPM - tal vez uno específicamente europeo que no sea un "rezago" del NPM sino su opuesto - Pollitt y Bouckaert, en el que es ahora el texto corriente en materia de reforma de la administración pública, han acuñado en la segunda edición (setiembre de 2004) el término "Estado neo-weberiano" o ENW. Yo pienso que es sabio aceptar este rótulo en aras de la claridad y la uniformidad aunque no estoy de acuerdo completamente con todos los detalles ( por mi pensamiento anterior en la materia ver Drechsler 2003, 2005a, en los cuales se sustenta la mayor parte de este artículo) aunque la etiqueta "Weber" no resulte suficientemente macanuda ("cool") en el circuito de los consultores. El correspondiente esquema del ENW será citado aquí completamente en lugar de parafrasearlo:
elementos 'weberianos'
- reafirmación del papel del Estado como el principal facilitador de soluciones para los nuevos problemas de la globalización, el cambio tecnológico, los virajes demográficos y las amenazas ambientales;
- reafirmación del papel de la democracia representativa (central, regional y local) como el elemento legitimador en el seno del aparato estatal;
- reafirmación de la ley administrativa -adecuadamente modernizada- en la preservación de los principios básicos relativos a la relación ciudadanía-Estado, incluyendo la igualdad ante la ley, la seguridad legal y la asequibilidad del escrutinio legal especializado de las acciones estatales;
- preservación de la idea de un servicio público con un estatus, cultura, términos y condiciones característicos;
'neo' elementos
- cambio de la orientación interna hacia reglas burócráticas por una oriebtación externa apuntada hacia las necesidades y deseos de los ciudadanos. La vía primaria para conseguir este cambio pasa por no emplear mecanismos de mercado (aunque ocasionalmente estos puedan resultar convenientes) sino mediante la creación de una cultura profesional de calidad y servicio;
- suplementar (no reemplazar) el papel de la democracia representativa por una gama de dispositivos de consulta con los ciudadanos y de representación directa de sus puntos de vista; (...)
- en la administración de recursos en el seno del gobierno, producir una modernización de las leyes más importantes para alentar una orientación más definida hacia la obtención de objetivos más que el correcto seguimiento del procedimiento. Esto se expresa parcialmente en un cambio de los controles ex ante por controles post facto pero sin que esto implique dejar de lado completamente a los primeros.
- profesionalización del servicio público, de modo que el 'burócrata' no se transforme simplemente en un experto en las leyes importantes para su esfera de acción o actividad sino también en un administrador profesional, orientado a la satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos/as-usuarios/as (99 - 100).
Lo que yo propondría, en el sentido que le da Weber, es que esto no sea simplemente una clasificación o modelo analítico sino, nuevamente, un modelo normativo: un sistema administrativo generalmente funciona mejor cuanto más cerca está del ENW. Estimo que ya hemos visto por que.
Buena gobernabilidad: la puerta trasera
Visto lo anterior, resulta importante precaverse del "ladrón que llega por la noche". La NPM puede estar en decadencia pero ¿qué sucede con el común y nunca tan popular concepto de la 'buena gobernabilidad'?. Este se origina, una vez más, durante la década de los 80 en los organismos financieros internacionales y era una extrapolación positiva de las experiencias negativas que estas organizaciones habían tenido en los 'países en desarrollo' al observar que la ayuda financiera parecía no haber tenido efectos. De estos fenómenos dedujeron que se debían a una ausencia de instituciones, principios y estructuras, la totalidad de los cuales fue denominada como 'gobernabilidad' y 'buena gobernabilidad' cuando funcionaban bien. Como tal parecía una buena idea pero su origen (el mismo de la NPM) debería ponernos en alerta y con justicia. (ver Doornbos 2004).
A lo largo y a lo ancho, el término 'gobernabilidad' se ha vuelto ahora un concepto más o menos neutral que se enfoca en los mecanismos de dirección dentro de cierta unidad política, haciendo énfasis en la interacción entre actores del Estado (primer sector), el mundo empresarial (segundo sector) y la sociedad (tercer sector). Por otra parte la 'buena gobernabilidad' no es para nada neutral; más aún, se trata de un concepto normativo que encarna nuevamente un fuerte juicio de valor en favor de la reducción del Estado, el cual según supone debe ceder ante las pautas, principios y -no de últimas- los intereses empresariales. En este sentido la 'buena gobernabilidad' privilegia al segundo sobre el primer sector, aún en las áreas propias de este.
"El Sombrero ...había sacado su reloj del bolsillo y lo miraba con inquietud..."¡dos días atrasado!... te dije que la manteca no sería apropiada para la máquina" agregó mirando furiosamente a la Libre de Marzo. "Era la mejor manteca" replicó tímidamente la Liebre". (Lewis Carroll 1865). De esto se desprende que 'bueno', como su superlativo, son términos frecuentemente relativos que significan 'bueno entre los de su tipo' o para los propósitos corrientes, cualquier otra cosa. Al equivocarse en esa referencia, el juicio de bondad es indeterminado y no puede ser aplicado o citado sin riesgo de confusión. (Por lo tanto, la afirmación de la Liebre de Marzo es correcta, en el sentido que la manteca era la mejor, en tanto manteca sin duda, pero no como lubricante para mecanismos (Heath 1974:68 N5). Lo mismo es verdad en cuanto al calificativo de 'bondad' en 'buena gobernabilidad': no es buena en sentido general o generalizable sino en el sentido de lo que pensaban que era bueno la mayoría de los organismos financieros internacionales en los años 80; una perspectiva que probablemente hoy en día ya no sea compartida por muchos expertos, incluyendo a los que trabajan en dichos organismos. Sin embargo, lo que los organismos financieros internacionales sostenían como bueno en los 80 era el neoliberalismo, el libre mercado como concepción mundial y por lo tanto la reducción del Estado.
Dentro del mismo sector estatal, muchos de los principios de la 'buena gobernabilidad' son idénticos a la NPM y en tanto nunca existió una definición unitaria del concepto, ni siquiera en el seno de los organimos financieros internacionales, los "buenos" principios habitualmente acompañaban a conceptos tales como la transparencia, la eficiencia, la participación, la responsabilidad, la economía de mercado, el estado legal, la democracia y la justicia. Muchos de ellos son indudablemente buenos como tales pero todos ellos, excepto el último que es el más abstracto, dependen fuertemente del contexto articulándose no solamente en la definición y la interpretación sino también en el tiempo y en el lugar. Por lo tanto, los críticos de los países en desarrollo a menudo han visto y ven a la exigencia de "buena gobernabilidad" como una forma de imperialismo neo colonialista y como parte de una globalización negativa desde que requiere la creación de instituciones y estructuras antes del desarrollo económico, mientras que todos los países ricos del "occidente" las establecieron solamente a posteriori.
Inspirado en el discurso del desarrollo, pero al final en forma independiente, los términos "gobernabilidad y en menor grado pero todavía en forma significativa la "buena gobernabilidad" pronto se extendió al lenguaje de las ciencias sociales en general y a las discusiones sobre políticas. El problema radica en que la ideología subyacente no ha sido completamente desvelada y que a menudo todavía se piensa que la "buena gobernabilidad" es buena gobernabilidad, aún por parte de muy calificados representantes del tercer sector (la sociedad), particularmente activistas de las organizaciones no gubernamentales (ONG), que ven el concepto como uno de los que los incorporan a ellos en los procesos del primer sector (el Estado). Sin embargo, ni la buena gobernabilidad ni la participación de las ONG son posibles sin un gobierno que, para empezar, funcione bien y esto significa, entre otras cosas, que no se produzca un debilitamiento de la capacidad del Estado y que no se aplique la NPM.
Autopsia intelectual
De hecho puede parecer un poco temprano para una autopsia de la NPM teniendo en cuenta los lugares en los que todavía se la encuentra. Sin embargo, en un sentido muy clásico, la cabeza del movimiento -para evitar una metáfora más retórica del reino animal- parece haber sido cortada o por lo menos haber desaparecido. En otras palabras, se ha vuelto muy raro en los últimos cinco años y se está volviendo todavía más raro el ver artículos en las principales revistas o ensayos o reseñas por los principales estudiosos de la administración pública -especialmente en Europa pero también en los Estados Unidos- que estén basados o que asuman implícitamente la validez de la NPM.
En tal sentido es legítimo hablar del deceso de la NPM e investigar desde ya que lo produjo, lo cual es tanto más interesante a causa de las lecciones que esto puede arrojar para los típicos textos de la economía clásica porque después de todo la NPM fue un formidable y genuino paradigma, apoyado en la lógica propia de la profesión, los más poderosos patrocinadores y sobre todo, el zeitgeist, el sentido de "coolness" (lo macanudo, lo más) que tenía y la alimentación de prejuicios - tan a menudo basados en quejas genuinas como en simple folklore moderno- contra la burocracia y el Estado en tanto tal.
En este punto y por el momento solamente se puede especular y examinar los argumentos contra la NPM que se presentaron antes. Una de las razones clave por la cual no podría perdurar es que la administración pública es un campo de conocimiento muy heterogéneo que combina especialistas con muy distintas formaciones y una variedad de disciplinas contemporáneas, tales como las leyes, las ciencias políticas y la administración pública propiamente dicha. Siempre fue posible recibir una cátedra, por ejemplo, aún si uno era fundamentalmente anti-NPM. Por añadidura, el campo de la administración pública como disciplina científica es totalmente pequeño y la pirámide del prestigio científico es muy angosta en la cúspide, de tal modo que muy pocos científicos senior y un puñado de publicaciones clave realmente pueden hacer la diferencia.
Una tercera razón es que había muchos especialistas en administración pública y técnicos de los tiempos pre NPM a quienes nunca les había gustado el concepto, ya fuera con buenas razones o -como en el caso de los abogados europeos y los burócratas al viejo estilo- por malas razones. Estaban muy deseosos de verla marcharse (a la NPM) y se subieron rápidamente a cualquier alternativa, como el Estado neo weberiano (ENW), con tal de parecer modernos pero sin dejar de lado sus principios organizacionales. (Esta es la razón por la cual es tan importante apreciar la cualidad post-post-NPM del ENW, que no es ni pre-NPM ni post-NPM en el sentido de anti-NPM, y tomar en serio los "neo" elementos).
Ante este panorama, el hecho simple y empíricamente observable de que la NPM no funciona, aún de acuerdo con sus propios y estrictos criterios (no produce resultados; no crea mayor eficiencia en los negocios y mucho menos eficacia estatal; que es costosa, desintegradora y por fin inútil; que es fuertemente ideológica, excesivamente simplista y diametralmente opuesta al crecimiento económico y especialmente al desarrollo; que está políticamente sesgada hacia una perspectiva específica, la del neoliberalismo) podría tener el efecto de derrumbarla como paradigma.
En comparación con la economía, lo que esto quiere decir es que lo que comúnmente aparece como rasgos negativos de la administración pública: su interdisciplinariedad y por tanto su falta de un método claro y su pequeño campo de visión, fueron de hecho muy beneficiosos en este caso porque la NPM nunca creó, a nivel científico, el tipo de rigidez institucional que los textos de la economía clásica fueron capaces de alcanzar. Siempre fue mucho más fácil hacer carrera en administración pública como especialista anti-NPM que lo que resulta hacerla en economía como opositor a los textos clásicos. Aún así, había y hay una cantidad de intereses volcados en la NPM y, por lo tanto, puede ser estimulante desde un punto de vista de economía post autista (pea) el comprobar que un paradigma prevaleciente puede caer, por fin y fundamentalmente, "solamente" porque no funciona.
Conclusión
El precio que se ha pagado por las reformas de la NPM han sido elevados por todas partes. Los años que siguieron al Consenso de Washington estuvieron dominados por la reforma basada en la idea de que menos gobierno es mejor cuando la idea correcta hubiera sido que lo mejor es un mejor gobierno. La privatización, la desregulación, la descentralización y el simple cese y abandono de sectores enteros de la actividad en razón de la insuficiencia de recursos, marcaron la agenda de esta reforma.. en bastante más que algunos casos. El resultado fue un gobierno tambaleante, desarticulado, indefenso ante problemas por los cuales, sin embargo, seguía siendo responsable ante la sociedad mientras que su credibilidad había sido socavada por la devaluación ideológica que acompañó a dicha reforma (Echebarría 2001: 2, sobre América Latina).
La clave para una reforma exitosa de la administración pública, vital como es y no solamente en razón del crecimiento económico sino para la buena gobernabilidad, radica en el fortalecimiento de la capacidad administrativa y la competencia de un Estado responsable y que da respuestas. La solución óptima para este desafío es un sistema genuinamente post-post-NPM, con bases weberianas pero incorporando las lecciones que dejó la NPM, lo cual - y esto no es menos cierto por ser un cliché - consiste en poner al ser humano en el centro del proceso administrativo de toma de decisiones. Esto es un Estado neo-weberiano (ENW) que atiende las realidades locales y con el objetivo final - como siempre - de una vida de calidad en un buen Estado. (ver Drechsler 2003). La administración pública, especialmente en Europa, está en el mejor rumbo con esa dirección. Queda por verse cuando y como la economía podrá seguir dicho rumbo.
Referencias
Carroll, Lewis (1865) - Alice's Adventures in Wonderland. Citado por Heath 1974.
Chang Ha-Joon (2002) - Kicking Away the Ladder. Dvelopment Strategy in Historical Perspective. Londres.
Doornbos, Martin (2004) - "Good governance': The Pliability of a Policy Concept" - Trames 8 (4): 372-387.
Drechsler, Wolfgang (2005a) - "The Re-Emergence of `Weberian' Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective" - Halduskultur 6 : 94-108.
(2005b) - "eGovernment and Public Management Reform" - Barcelona.
(2004) - "Governance, Good Governance and Government: The Case for Estonian Administrative Capacity" - Trames 8 (4): 388 - 396.
(2003) - Lessons for Latin America and the Caribbean in Managing Public Sector Restructuring: Public Sector Downsizing and Redeployment Programs in Central and Eastern Europe. Washington; BID.
(2001) - Good and Bad Government: Ambrogio Lorenzetti's Frescoes in the Siena Town Hall as Mission Statement for Public Administration Today - Budapest.
(2000) - "On the Possibility of Quantitative-Mathematical Social Science, Chiefly Economics: Some Preliminary Considerations" - Journal of Economic Studies 27 (4/5): 246-259.
Echebarría, Koldo (2001) - Government Modernization and Civil Service Reform: Democratic Strengthening, Consolidation and Rule of Law and Public Policy Effectiveness - Washington.
Evans, Peter y James e. Rauch (1999) - "Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effectiveness of 'Weberian' State Structures on Economic Growth" - American Sociological Review 64: 748-765.
Falk, Armin (2003) -"Homo Oeconomicus versus Homo Reciprocans: Ansätze für ein neues Wirtschafliches Leitbild?" - Perspektiven der Wirtschafspolitik 4(1): 141-172.
Heath, Peter (1974) - The Philsopher's Alice - Nueva York.
König, Klaus (2001) - "Zum Governance-Begriff".
Laux, Eberhard (1993) - "Bürokratiekritik und Verwaltungsvereinfachung" en Vom Verwalten - Baden-Baden.
Manning, Nick (2000/2005) - "The New Public Management & its Legacy" (en www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/debate1.htm).
Pérez, Carlota (2002) - Technological Revolutions and Financial Capital, the Dynamics of Bubbles and Golden Ages - Cheltenham - Northampton.
Peters, B. Guy (2001) - The Future of Governing - Kansas.
Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert (2004) - Public Management Reform. A Comparative Analysis - Oxford.
Reinert, Erik (1999) - "The Role of the State in the Economic Growth" en Journal of Economic Studies 26 (4/5): 268-326.
Samier, Eugenie (2001) - "Demandarinisation in the New Public Management: Examining Changing Administrative Authority from a Weberian Perspective" - Tubinga.
SIGMA 1998 - European Principles for Administration - SIGMA Paper 27 - París.
van Mierlo, Hans (1998) - "Lessons from the Experience of OECD Countries" en Innovations in Public Management. Perspectives from East and West Europe - Cheltenham-Northampton.
Weber, Max (1922) - Grundrisse der Sozialökonomie 3: Wirtschaft und Gesellschaft - Tubinga. (Generalmente muy citado y poco leido; hay traducción al español: Economía y Sociedad, F.C.E. , México, 1944; en especial ver tomo IV, Cap. 6, Burocracia, pp.85 -130).
Wright, Vincent (1997) - "The Paradoxes of Administrative Reform" en Publica Management and Administrative Reform in Western Europe - Cheltenham-Northampton.
Nota: los subrayados fueron hechos por el traductor. Asimismo los comentarios en cursiva de las referencias. Algunos de los artículos citados son asequibles en la web y puedo pasarlos en su idioma original a quien me los solicite. Espero que esta pieza les resulte un insumo interesante para trabajar en los aspectos concretos a los que estamos abocados.
Fernando Britos - 5 de junio de 2007.
No hay comentarios:
Publicar un comentario