LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL URUGUAY

GOBERNANZA Y EMBAUCAMIENTO

Como se impuso la reforma neoliberal de la seguridad social en 1995 y como podrían aplicarse procedimientos similares para promover la ”mano dura” y el lenguaje de las armas en materia de seguridad ciudadana.

Lic. Fernando Britos V.

Este texto consta de dos partes: en la primera se alude al plan que, en 1995, condujo a la imposición de la reforma de la seguridad social en el Uruguay, estableciendo las cuentas individuales y liquidando la solidaridad intergeneracional[1]. En la segunda se aduce que el “sistema mixto”, “a la uruguaya”, como sostienen sus apologistas, sintonizó perfectamente con la globalización neoliberal y especialmente con la constelación de la gobernanza[2] y se hace una reflexión acerca del modo en que ciertos actores políticos conservadores y sectores empresariales y sociales, procuran aplicar ahora la receta que resultó eficaz hace 17 años, para capitalizar el miedo y la preocupación y presentar a “la mano dura”, el autoritarismo y el lenguaje de las armas como panacea en materia de seguridad ciudadana.

I - COMO LA COALICIÓN BLANQUICOLORADA IMPUSO SU SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y  EVITÓ UN PLEBISCITO DEROGATORIO RECURRIENDO A LA GOBERNANZA.

Desde fines de la década de los 50 del siglo pasado la economía uruguaya estaba estancada y el sistema de seguridad social a pesar de mantener un déficit crónico conservaba una apariencia aparentemente generosa pero deterioraba sistemáticamente las jubilaciones y pensiones mediante el aumento del costo de vida y trámites interminables. Los partidos blanco y colorado empleaban el sistema previsional como un recurso clientelista, de “prontos despacho” y privilegios para captar votos. Después la inflación y la pobreza se encargaban de reducir los costos reales de la seguridad social: los déficits y las ineficiencias se enjugaban reduciendo las jubilaciones. Durante la dictadura (1973-1984) se siguió con el mismo sistema aunque con la corruptela y autoritarismo que caracterizaron ese periodo.

En 1989, se produjo un cambio que conmovió a la coalición blanquicolorada liderada por los Dres. Julio María SanguinettI y Alberto Volonté. Las organizaciones sociales y la izquierda promovieron una reforma constitucional en la que se estableció que las jubilaciones y pensiones se ajustarían según el índice medio de salarios acumulado. Los efectos positivos de esta reforma fueron notables. Según De los Campos (1997)[3] las pasividades aumentaron en términos reales, por primera vez, y entre un 35 y un 40% de los mayores de 65 años salieron de la situación de extrema pobreza en que se encontraban. Los dirigentes políticos blancos y colorados vivieron el plebiscito de 1989 como una temible rebelión. Los mecanismos legítimos de la democracia directa se oponían a los designios neoliberales que ellos habían hecho suyos y que contaban con el respaldo y la bendición de los organismos internacionales (FMI, BID, BM).

El viejo sistema clientelista fue herido de muerte. El monto de las jubilaciones ya no estaba en manos del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo sino que, constitucionalmente, se establecía automáticamente. Si a esto se le suma que en el mismo acto electoral la izquierda accedió a la Intendencia Municipal de Montevideo y pasó a gobernar casi la mitad de la población del país, queda perfectamente claro que en ese momento, blancos y colorados empezaron una carrera contra reloj para imponer las reformas neoliberales (desregulaciones, privatizaciones, reducción y reforma del Estado, instauración de las “leyes del mercado” como eje de las políticas sociales, etc.) antes de perder el gobierno nacional como efectivamente sucedería en el 2005.

El Dr. Luis Alberto Lacalle fracasó en sus intentos para privatizar las empresas públicas. El equipo del electo Presidente Sanguinetti comenzaría a preparar su segundo gobierno en las suites del Victoria Plaza y uno de los puntos clave fue la solución para volver a bajar los costos de la seguridad social mediante una reforma neoliberal. En esa materia se aplicó un plan maestro que resultó exitoso. Un ejemplo de gobernanza[4] cuyos pasos vale la pena considerar con más detenimiento.

Primer paso: objetivos claros bajo apariencias ambiguas – La clave de la gobernanza es la diferencia entre su retórica y sus verdaderos resultados. Una de las claves del éxito, desde los juegos combinatorios hasta la guerra o la política, es el requisito de una estrategia clara pero acompañada de tácticas que no sean evidentes para todos, aún para los aliados, de modo de alcanzar los objetivos con la mayor eficacia.

La estrategia en materia de seguridad social resultaba clara y compartible por la gran mayoría de la sociedad uruguaya y de sus organizaciones sociales: el viejo sistema previsional, lleno de desigualdades y discriminaciones, topes para unos y privilegios para pocos, gestión ineficiente y redistribución negativa, estaba completamente agotado, debía ser reformado y nadie lo defendería.

Las tácticas para imponer reformas no podían exponerse públicamente antes de que la mayoría parlamentaria de la coalición la aprobara en el Parlamento. Política y técnicamente los distintos aspectos del plan requerían un manejo cuidadoso. Dentro de la coalición de gobierno y también entre sus aliados (organizaciones empresariales, grupos de presión, organismos internacionales) imperaban posiciones distintas. Los “halcones” tecnocráticos, inspirados en el sistema pinochetista, tenían como objetivo fundamental establecer cuentas individuales, arrasar con la solidaridad intergeneracional y entregar todos los fondos de jubilación y pensiones a administradores privados. Las “palomas” gradualistas, sabían que lo que en Chile se había implantado en medio de una dictadura sanguinaria no prosperaría en un Uruguay que se había librado de otra pocos años antes, y no querían exponerse a un revolcón como el de 1989.

De este modo, el primer paso fue una negociación política reservada con la participación exclusiva de tres grandes grupos: el Dr. Sanguinetti, al que se reputa como articulador y promotor de la reforma neoliberal de la seguridad social, y su entorno en el que descollaba como máximo tecnócrata el Cr. Ariel Davrieux; el Dr. Alberto Volonté, dirigente de Manos a la Obra, sector del Partido Nacional identificado como socio principal del Dr. Sanguinetti al punto que Quirici (2011)[5] lo menciona como “primer ministro” del presidente colorado y un tercer grupo de menor incidencia que incluía a los sectores francamente neoliberales como los del Dr. Lacalle y el Dr. Jorge Batlle y sectores denominados como los centristas de la coalición gobernante cuyo peso electoral era poco significativo pero que debían jugar un papel de señuelos en las tácticas de implantación (entre ellos se cita a los encabezados por Hugo Batalla y por Carlos Julio Pereyra).

Después, el entonces secretario de la Presidencia, contó que en esas negociaciones, Lacalle y Batlle eran partidarios del modelo chileno sin anestesia. Davrieux que al principio figuraba entre los más audaces después adoptó una postura conciliadora. Volonté y Pereyra querían un modelo menos osado que no generara la resistencia popular y Sanguinetti se desempeñó como árbitro de modo que, al final primaron los menos osados, es decir quienes coincidían con los grandes objetivos pero requerían disimular sus aspectos más cruentos. Veremos sintéticamente donde y como.

Un punto que debían acordar era el alcance de la reforma, es decir los alcances del principio de universalidad. Se discutió si debía alcanzar a los ya jubilados. Los duros querían reducir los beneficios de todos los pasivos pero los cautelosos se opusieron y se dice que a instancias del Dr. Batalla se acordó que los derechos adquiridos no serían afectados.

En la retórica se cita una pretendida universalidad pero en los hechos las cajas militar y policial no fueron incluidas en la reforma y las no estatales (bancaria, profesionales universitarios y notarial) tampoco fueron afectadas. Todos se pusieron de acuerdo rápidamente por obvias razones. Las mismas por las que las cajas de jubilaciones y pensiones de los aparatos represivos no fueron tocadas en ninguna de las reformas neoliberales de la seguridad social que se hicieron en América Latina. Quirici (2011)[6] no descarta la existencia de temores y/o acuerdos políticos secretos para no meterle mano a las jubilaciones y pensiones de policías y militares. Sanguinetti se limitó la reforma al BPS y el herrerismo se opuso terminantemente a cualquier propuesta relativa a las cajas militar y policial y su déficit crónico y enorme.

En este punto queda clara la diferencia entre la retórica y la realidad de la gobernanza: quienes argumentaban que la reforma de la seguridad social se hacía en aras de la eficiencia, el equilibrio financiero y la equidad se preocuparon por dejar intactas las cajas más ineficientes, deficitarias e inequitativas. De todas maneras para tratar de disimular de algún modo semejante contradicción patearon la pelota para adelante y anunciaron que el tema se  trataría en un futuro que, lógicamente, nunca llegó.

Otro asunto fundamental a cocinar era el de quien manejaría los fondos jubilatorios. El sistema chileno de capitalización individual total en manos de empresas privadas tenía muchos partidarios pero había sufrido ya algunos descalabros estrepitosos (administradoras de fondos que habían quebrado y otras estafas resonantes) y cronológicamente parece haber sido el último punto de acuerdo entre los coaligados. Se dice que el Dr. Volonté fue quien propuso una administradora de fondos estatal (de todas maneras como empresa pública de derecho privado como lo exigía la doctrina neoliberal) y aunque tuvo mucha oposición terminó siendo aceptada a regañadientes por el Dr. Sanguinetti para aprovechar la confianza de los uruguayos en los bancos estatales y quitarle fuerza a los argumentos de quienes se opondrían a las privatizaciones.

De la misma manera debieron cocinar otros puntos. Entre ellos un sistema mixto que establecía tres niveles: para mantenerse con aportaciones al BPS, para optar por este y por la capitalización individual y para remitirse a esta última exclusivamente. El objetivo era promover las cuentas individuales y perforar, de una vez por todas, el sistema de solidaridad intergeneracional o de reparto.

Los participantes en esta cocina preliminar hicieron grandes esfuerzos para ocultar la influencia decisiva de los asesores extranjeros y de los organismos internacionales (BID,BM, CEPAL, OIT, etc) en la gestación y características de la reforma. Los organismos internacionales habían elaborado proyectos y el BID prestó dinero para que el sistema de ahorro individual obligatorio pudiera ponerse en marcha. En esos esfuerzos se gestó la retórica de una reforma “a la uruguaya” y sus aspectos engañosos.

La operación de embaucamiento llegó a incluir un informe del Banco Mundial que, en febrero de 1995, hizo un curioso informe crítico sobre el proyecto del gobierno que culminó en un “distanciamiento” que se prolongó durante dos años. Por su parte, el BID, a través de su Presidente que era entonces el Cr. Enrique iglesias, reclamó participación en el proyecto antes de que éste ingresara al Parlamento. Quirici (2011)[7] cita estudios que consideran que declaraciones de ese tipo estaban destinadas a hacer aparecer el proyecto como de factura puramente nacional y a ocultar que tanto el BID como el BM habían estado comprometidos ideológica y prácticamente con la reforma desde muchos años antes.

Segundo paso: exclusión de la crítica, ausencia de diálogo y desconcierto de la oposición - Esta etapa de negociaciones preliminares, a puertas cerradas en el hotel Victoria Plaza, se concluyó en marzo de 1995. ONAJPU y el PIT-CNT habían reclamado participar en las sesiones pero sólo se permitió que asistieran a alguna reunión de intercambio de informaciones, de modo que, deliberadamente, se los mantuvo bien distantes de cualquier participación efectiva y del conocimiento de los aspectos concretos acordados. Las organizaciones sociales tenían posturas claras y habían manifestado, reiteradamente, su deseo de participar en un diálogo pero fueron sistemáticamente excluidas.

Las críticas apuntaban certeramente al objetivo estratégico de la coalición blanquicolorada y a las tácticas empleadas para “confeccionar” una reforma que únicamente procuraba bajar el gasto en seguridad social, trasladar el control de los fondos al mercado de capitales del sector privado y desvirtuar la universalidad y la solidaridad como principios.

El primer paso del plan gubernamental funcionó perfectamente. La coalición de gobierno unificó posiciones, negoció sus diferencias y concibió a lo largo de ese proceso una retórica que serviría para desconcertar y confundir a los opositores. El actual Presidente del Directorio del BPS, Ernesto Murro, que en aquellos tiempos era representante de los trabajadores en el organismo reconoció, en 1997, la carencia de un proyecto alternativo cuando apareció la reforma neoliberal y la demora en elaborar uno que pudiera sustituirlo al contraponerlo públicamente. [8]

Es un capítulo aparte la escasa capacidad del Frente Amplio para dar una respuesta contundente tanto en el debate parlamentario como en la campaña posterior para plebiscitar la ley que la mayoría parlamentaria de la coalición blanquicolorada había impuesto. Posiblemente la falta de coherencia, la ambiguedad y la excesiva confianza de la fuerza política en que la mayoría de la ciudadanía rechazaría la ley mediante un plebiscito derogatorio fueron igualmente importantes para desmovilizar y facilitar así el plan del neoliberalismo.

Tercer paso: creación de un clima de catástrofe inminente por parte de la coalición blanquicolorada y maniobra política de la Corte Electoral – Desde 1989, los partidos Colorado y Nacional y sus tecnócratas habían venido trabajando junto con los “expertos” de los organismos internacionales y los chilenos contratados para crear un clima de catástrofe en materia de seguridad social. Un gobierno como el del Dr. Sanguinetti que había edificado obras tan costosas como prescindibles (por ejemplo, la Torre de las Comunicaciones y los más de 120 millones de dólares que demandó) se especializó en generar incertidumbre respecto a un próximo e inevitable colapso de las jubilaciones y pensiones.

Los planteamientos eficientistas y el temor que sembraron en la ciudadanía, especialmente en los jubilados, no solamente estaba destinado a “castigar” a quienes les habían apabullado en 1989 sino a generar un clima favorable a la aceptación o por lo menos a la no oposición a una reforma de la seguridad social de carácter neoliberal. El enfoque de “resolución de problemas” propio de la gobernanza necesita de esas situaciones de pánico puesto que en ellas la reivindicaciones, las críticas, los razonamientos complejos tienden a ser relegados ante consensos o soluciones salvadoras que se presentan en las instancias de consulta.

Esos climas catastrofistas se desarrollaron, sistemáticamente, en todas las privatizaciones de servicios públicos que tuvieron lugar en el continente. A veces la creación del clima iba precedida de una operación fáctica de vaciamiento acelerado de empresas o entes públicos, en otros casos se trataba del desarrollo prolongado de determinadas perversiones estructurales y de la redistribución negativa de la riqueza a lo largo de generaciones. Este último fue el caso de la seguridad social en el Uruguay anterior al 2005 y específicamente, en el caso de las jubilaciones y pensiones, antes de 1989. La variable de ajuste para enfrentar las crisis económicas habían sido hasta entonces los salarios, las jubilaciones y las pensiones. En épocas de bonanza las ganancias son privadas, en épocas de crisis la pérdidas son socializadas mediante el sacrificio de los trabajadores y los pequeños empresarios.

La retórica del proyecto neoliberal para la seguridad social era reduccionista porque limitaba el problema a las jubilaciones y pensiones (ignorando la concepción integral de la seguridad social), atemorizante, porque presentaba un colapso inminente cuando en realidad tal inminencia no existía y, en todo caso, las cajas absolutamente deficitarias eran piadosamente ignoradas y con las características de “el último tren” (es decir súbanse a este porque no habrá otra oportunidad) y comprendía una concepción vital típica del neoliberalismo: el individualismo contrapuesto a la solidaridad.

En 1995 el parlamento aprobó la reforma neoliberal que endureció los requisitos jubilatorios, extendió las edades y los plazos para calcular los montos, estableció la historia laboral, mantuvo intactos los inicuos topes jubilatorios establecidos por la dictadura en 1979, preservó las jubilaciones de privilegio, estableció el sistema mixto (reparto y capitalización individual) y creó las AFAP, una de las cuales es un engendro de capital público pero de derecho privado.

En mayo de 1999, la Comisión Nacional en Defensa de los Principios de la Seguridad Social presentó ante la Corte Electoral 330.000 firmas en apoyo a la solicitud de plebiscitar la derogación de las AFAP. Para consultar a la ciudadanía se requería un total de 240.000 firmas equivalentes al 10% del padrón electoral. La Corte Electoral recibió únicamente 311.000 de las entregadas y en uno de los procesos más vergonzosos de la historia política de nuestro país rechazó al mes siguiente casi 80.000 firmas por lo que, de hecho, impidió la realización del plebiscito (“faltaron” algo más de 7.800 firmas).

Los motivos esgrimidos por la Corte Electoral y los procedimientos insólitos que desarrolló para anular firmas fueron precedidos de una intensa campaña de terror desencadenada desde la Presidencia de la República. Semanas antes de conocerse el resultado de la faena, voceros del Poder Ejecutivo afirmaban que las firmas no alcanzarían para habilitar la consulta popular y se anunciaban demandas, juicios y graves perjuicios si las AFAP fueran derogadas. Naturalmente los gerentes de las AFAP declaraban que la derogación afectaría la credibilidad del país aunque se cuidaban de divulgar el monto de los salarios que perderían ellos en caso de que sus empresas desapareciesen.

La maniobra de la Corte Electoral jugó un papel político decisivo y fue la culminación del proceso que había comenzado en las suites del Victoria Plaza a principios de 1995. Los coaligados respiraron aliviados, la consulta popular en que las encuestas daban como ampliamente mayoritaria la derogación de las AFAP no se llevaría a cabo; la reforma neoliberal estaba a salvo y en materia de jubilaciones, la biología se encargaría de liquidar lo que quedaba del sistema de reparto.

II – LA GOBERNANZA EN LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y ALGUNAS DE SUS TÁCTICAS EN LA AGITACIÓN SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA

Al referirse a las doctrinas neoliberales se produce a veces cierta simplificación que dificulta la comprensión de sus alcances prácticos y aún la crítica superadora. Una de estas simplificaciones radica en considerar que la esencia de la doctrina neoliberal se reduce a la desregulación, es decir al retroceso del Estado en el campo normativo, y a la privatización. Si bien ambas características son comunes, el neoliberalismo no se ha limitado a disminuir el poder del Estado y a aumentar el del mercado. Las contraposiciones entre regulación y desregulación o entre lo público y lo privado no alcanzan a esclarecer la complejidad y los alcances de las transformaciones que ha producido.

En nuestro país, los promotores del neoliberalismo no han puesto el énfasis mayor en la desregulación sino en nuevas formas de regulación y sobre todo en una concepción distinta de la relación entre lo público y lo privado. En la década de los 90 del siglo XX fueron derrotados los principales intentos de privatización de las grandes empresas y servicios públicos. Esta fue una de las grandes diferencias entre el Uruguay bajo Lacalle y Sanguinetti y la Argentina bajo Menem pero esto no sirve para que nos sintamos mejor o superiores a nuestros hermanos de la otra orilla. En definitiva ellos tienen unos trenes que funcionan horriblemente y ocasionan muchas muertes en accidentes evitables y nosotros no tenemos trenes de pasajeros y nos especializamos en muertes en pasos a nivel o en accidentes carreteros.

Entre nosotros triunfó el proyecto de reforma neoliberal de la seguridad social, que es una nueva forma de regulación y no una desregulación, pero hubo otros casos menos notorios que también se basan en una relación distinta entre lo público y lo privado, fundamentalmente a través de las famosas empresas de servicio público regidas por el derecho privado. Un ejemplo es el llamado Fondo de Solidaridad que se estableció por ley, casi al mismo tiempo que la reforma previsional, como una especie de matrícula universitaria post facto, un verdadero y arbitrario impuesto a los títulos universitarios, presuntamente destinado a financiar becas estudiantiles que es administrado por una institución de derecho privado.

Los intentos fallidos por imponerle a la Universidad de la República el cobro de matrícula derivaron en este recurso: una gabela que recae sobre quien ha culminado la educación superior pública independientemente de su medio de vida, de su profesión o de cualquier racionalidad. En suma, un típico procedimiento neoliberal.

En muchos casos el neoliberalismo promueve las leyes del mercado de modo que adoptan el nombre de autorregulación que, en buen romance, significa que los mismos sujetos que deben ser regulados son los que dictan las normas a las que se deben atener. Este es un sistema muy propio de los países anglosajones pero en ciertos sectores de la vida nacional se ha difundido o se ha asimilado con ciertas “libertades” o vacíos jurídicos existentes. Muy claro es el ejemplo de los medios de comunicación masiva, en especial los electrónicos donde los permisarios se arrogan, de hecho o de derecho, la prerrogativa de regular su propio negocio y de esgrimir contra cualquier intento de racionalización regulatoria de los bienes comunes la acusación de atentar contra la libertad (el zorro libre en el gallinero libre).

Las nuevas formas de regulación se basan en mitos o afirmaciones dogmáticas que ya hemos visto al considerar la gestación de la reforma neoliberal de la seguridad social. Algunos de estos mitos se agitan intensamente en la actual crisis europea: el Estado de bienestar se encuentra en una crisis irreversible (como si los Estados hubiesen sufrido un colapso por causas ignotas y no debido a un proceso de desmantelamiento), o bien: los distintos subsistemas sociales tienen sus propios mecanismos de reproducción y son autónomos (de modo que la economía, la política, las ciencias sociales, el derecho, etc. no pueden influir directamente unos sobre otros). Otro de los mitos es que la administración pública debe ser transformada, esta es “la madre de todas las reformas” que invariablemente el neoliberalismo apunta contra los trabajadores y la ciudadanía, recortando derechos y salarios, achicando y desarmando a los poderes públicos para que el mercado opere libremente con la eficiencia que la mitología neoliberal le atribuye.

Todas las nuevas formas de regulación y de gestión constituyen lo que Estévez Araújo (2009)[9] denomina “la constelación de la gobernanza”. Esta constelación está formada por la autorregulación, las leyes de mercado, la desregulación y por la gobernanza propiamente dicha. La gobernanza, en sentido estricto, es una nueva forma de imponer decisiones políticas y un ejemplo notable de la misma fue la reforma neoliberal de la seguridad social en 1995.

Como dijimos antes hay que distinguir entre la retórica y la forma en que efectivamente se toman las decisiones. Los promotores de la gobernanza abarcan un espectro político relativamente amplio que llega a ciertos ámbitos tecnocráticos y políticos que se consideran de izquierda. Esto sucede porque la retórica de la gobernanza indica que el objetivo principal de la misma es sustituir la forma en que se toman decisiones políticas “desde lo alto” por lo que llaman un círculo virtuoso. Este círculo virtuoso integra a la interacción, la participación, las redes sociales, etc. y en abstracto puede resultar atractivo.

La gobernanza muestra sus verdaderos propósitos cuando su desarrollo contrapone la solución de problemas con la reivindicación de derechos. De este modo, la gobernanza blanquicolorada de 1995 se aplicó a solucionar “el problema de la seguridad social” que para ellos era el volcar los aportes de los trabajadores al mercado de capitales en contraposición con la reivindicación del derecho a una jubilación digna y al conjunto de prestaciones sociales.

La gobernanza se promueve como un mecanismo práctico para promover la participación y “manejar” las críticas, para intercambiar ideas y evitar conflictos, porque la clave de este método radica en cultivar la ilusión de participación pero mantener a los participantes tan distantes como sea posible de las instancias de decisión.

Estas tácticas funcionaron muy bien para homogeneizar a los promotores de la reforma de 1995 y para embaucar y confundir a quienes tenían posturas críticas o reivindicaban los derechos concretos que estaban en juego. Hay distintas versiones de la gobernanza. En los Estados Unidos gravitan directamente las grandes empresas y las agencias “independientes”. En Europa los intereses del gran capital están representados por agentes políticos. La gobernanza blanquicolorada de 1995 se asemejó al modelo europeo.

En todas sus formas la gobernanza se caracteriza por una gran desconfianza hacia los representantes de las organizaciones sociales, sindicales y políticas capaces de oponerse o de bloquear las iniciativas del gran capital o sus representantes. Sin embargo, la gobernanza pretende ser democrática y por lo tanto no reprime a quienes se oponen sino que los posterga, con firmeza pero sin violencia. La clave para lograrlo radica en controlar la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones. Es lo que se llama “solamente consultas”. Los participantes son estrictamente seleccionados y se accede únicamente por invitación, todas las opiniones son recogidas y las críticas son cuidadosamente diluidas en la elaboración de los informes u olvidadas entre un cúmulo de información que después es depurada. La etapa de consultas está claramente separada de la toma de decisiones.

Estos fenómenos son más comunes de lo que se cree en muchos organismos aparentemente democráticos. Este es el caso del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social que se desarrolla en nuestro país desde el 2007. Lo esencial radica en el grado de acceso que tienen los organismos de la sociedad civil a las instancias de decisión, el grado en que sus opiniones son tomadas efectivamente en cuenta y la capacidad de revisar o cuestionar las decisiones después que han sido adoptadas.

Por lo general, los órganos de decisión se reservan la capacidad de actuar como árbitros ante los distintos puntos de vista. Entonces no hay realmente un debate democrático sino que quienes resuelven deciden inapelablemente que se tomará en cuenta y que se dejará de lado. La lógica de la gobernabilidad no es la de la democracia porque las críticas son excluidas lo cual permite que se lleven a la práctica los planteamientos de corte neoliberal. En 1995 se trataba de controlar las reivindicaciones, reducir el costo de la seguridad social  e inculcar el individualismo como concepción vital.

La gobernanza, que en el Victoria Plaza personificaba el Cr. Davrieux, no procuraba la participación democrática ni las transformaciones sociales sino la solución del problema costo de la seguridad social, el mantenimiento de la redistribución negativa del ingreso que se había visto afectada por la “rebelión” de 1989 mediante una negociación exclusivamente circunscripta a los sectores políticos de la coalición de gobierno.

Sería una ingenuidad considerar que la gobernanza y sus tácticas para manejar conflictos solamente pueden ser desarrolladas desde el gobierno o con fines exclusivamente oficialistas. En realidad cualquier actor político o social políticamente conservador, corporativo, o tecnocrático, identificado con las leyes del mercado o representante de grandes intereses económicos, puede utilizar las tácticas de la gobernanza en su provecho.

 Algunos de los elementos de la receta neoliberal de la gobernanza, que funcionaron bien en la década de los 90 pueden encontrarse ahora entre los métodos que se emplean para promover determinadas acciones y crear determinados fenómenos en materia de seguridad ciudadana.

Es indudable que existe un problema de seguridad ciudadana que es multifacético, multicausal y suficientemente complejo como para requerir acciones articuladas de corto, mediano y largo plazo. También ante este tipo de problemas sociales existen propuestas de distinto signo y algunas de ellas son de nítido corte neoliberal. En tal sentido construyen una idea de la violencia como un fenómeno inherente a la condición humana, abstracto en la medida en que no tiene historia ni vinculación con el contexto social concreto e imprevisible porque se presenta como capaz de atacar a cualquiera en cualquier momento.

La idea es reducir un fenómeno tan complejo como la violencia a esquemas sencillos que erigen a algún personaje en árbitro de lo malo y lo bueno, que se presentan en forma mesiánica como salvadores y que relevan a las víctimas inexorables de cualquier responsabilidad social porque focalizan a “la violencia” como un fenómeno puramente individual. Esta es la visión catastrofista que genera y se alimenta del temor.

El miedo no es un fin sino un medio idóneo para vender protección, aerosoles de gas pimienta, perros feroces, informativos, películas, machetes y sobre todo armas de fuego. La industria del miedo genera también desconfianza, resentimiento y enfrentamientos de distinto tipo aún entre gente que, en esencia, enfrenta los mismos problemas. Históricamente el miedo ha sido utilizado para promover la violencia, para discriminar, perseguir y destruir personas y aún pueblos enteros. Esta dimensión social de los grandes temores y del terror en su versión extrema es una herramienta política que afecta la trama social.

Revuelto el río por el deterioro de la trama social surgen los pescadores turbios: los que procuran arrimar votos para su candidatura política, quienes tratan de sacar algún provecho multiplicando por diez o por cien lo que les sustrajeron, quienes procuran ser “compensados” evitándose el pago de impuestos y quienes procuran uniformizar todos los tipos de violencia para seguir comprando cosas robadas o cascando a la mujer o a los chiquilines sin sentirse culpables. Como en el caso de la violencia no todos los perpetradores, no todos los instigadores, no todos los manipuladores son iguales y las responsabilidades tampoco lo son.

Hay un estilo liberal o neoliberal de encarar los problemas de violencia y este se puede identificar con gran claridad en los Estados Unidos, un gran país, una potencia y epicentro del capitalismo mundial que también mantiene el triste privilegio de ser la nación más violenta del planeta, la que presenta la mayor cantidad de presidiarios en proporción al número de habitantes, una de la que muestra la mayor tasa de homicidios y sin lugar a dudas la sociedad con la mayor proporción de adictos a todo tipo de drogas. Precisamente es también la sociedad más armada y donde las muertes accidentales o deliberadas por armas de fuego son las más elevadas.

Es imposible trazar el itinerario que ha llevado a esta situación en pocas líneas y sería injusto atribuirla únicamente a una perversión del capitalismo salvaje pero hay datos de la realidad que son inocultables. Existe una relación directa entre la cantidad de armas de fuego en poder de las personas y la violencia y la criminalidad en esa sociedad. Existe una relación directa entre el consumo y sobre todo el tráfico de ciertas sustancias y los índices de morbimortalidad y de violencia. No parece existir relación entre la dureza de las penas y la incidencia de los crímenes contra la vida humana (el endurecimiento de las penas no se acompaña necesariamente de una disminución de los delitos). La “mano dura” o la “tolerancia cero” no han disminuido las tasas globales de criminalidad pero los delitos han cambiado de forma.

Ya vimos que la gobernanza es una nueva forma de imponer decisiones políticas y ante el problema de la seguridad ciudadana de lo que se trata es de seguir los pasos de la receta clásica. En primer lugar, conformar el problema (que en modo alguno quiere decir crearlo porque existe y es complejo), es decir destacar los aspectos más irracionales, hacer el énfasis en algunas de las formas de violencia en desmedro de otras. Por ejemplo, presentando y repitiendo los delitos contra la propiedad y ciertos crímenes cometidos por algunos sujetos (jóvenes) en algunos lugares (comercios) como parte excluyente de una epidemia.

Darle forma al problema requiere presentarlo en forma episódica. No hay ni un antes ni un después. El impacto de la violencia genera tanto más temor cuanto menos conocimiento exista de las razones, de las circunstancias, de los móviles, de las secuelas, de los cómplices, instigadores y manipuladores. Las imágenes del asesinato del empleado de La Pasiva, fueron repetidas cincuenta veces en 48 horas. Las razones de la autora intelectual del crimen, ni joven ni marginal, en comparación, pasaron desapercibidas.

Las llamadas redes sociales, inexistentes en 1995, son vehículos muy apropiados para el manejo virtual de los problemas, para la simplificación no comprometida del anónimo y ambiguo “me gusta/no me gusta” y encajan perfectamente con la receta del círculo virtuoso de la gobernanza dado que cultiva la semejanza de participación aunque los integrantes de la red no tengan la más mínima capacidad real de incidir sobre las decisiones. La gobernanza se propone eludir el debate cara a cara y sofocar las críticas reflexivas. Las redes utilizadas como herramienta de agitación y propaganda son pues una buena herramienta para mediatizar la participación y degradar el debate.

Un ejemplo reciente fue la convocatoria de la marcha a la Plaza Independencia manipulada por los operadores políticos del Dr. Pedro Bordaberry para montar una provocación dirigida, directamente, contra la Presidencia de la República y específicamente contra la imagen del Presidente Mujica. El manejo que los medios de comunicación hicieron del episodio fue típico: los de la oposición contaban la asistencia por miles, multitudinaria dijeron, y se regodeaban con los insultos y la proclama fascistoide. Las imágenes mostraron una realidad muy distinta, un par de centenares de activistas y otro tanto de apartados espectadores.

El problema de la seguridad ciudadana se reduce y reconcentra en la seguridad de cada ciudadano y sus propiedades y, especialmente, en la confrontación “jóvenes violentos y drogados” y “comerciantes y trabajadores inermes”. Todas las otras formas de violencia son eclipsadas por este problema. Las muertes y mutilaciones en accidentes de tránsito, las víctimas de la violencia doméstica, los muertos y heridos en accidentes de trabajo para no citar sino tres de los fenómenos más preocupantes son relegados a un segundo o tercer plano.

Así planteado el asunto, las reivindicaciones potables son claras “queremos protección”, “así no se puede vivir”, “estamos cansados de que nos roben”, “nadie hace nada”, “nosotros estamos presos y los delincuentes libres” y las soluciones sencillas son insistentemente promovidas por los mercaderes del miedo, los políticos autoritarios y nostálgicos de la dictadura que los crió, por sectores empresariales que intentan sacar partido del miedo de sus colegas (los que no pueden pagar costosos sistemas de seguridad) para tratar de evadir impuestos y otros para eludir sus responsabilidades sociales o para hacer gala de su mentalidad de estancieros prepotentes y feudales.

Las soluciones propuestas no son nuevas ni creación exclusiva del neoliberalismo: restituir el “principio de autoridad”, más represión, penas más duras, armarse para enfrentar a los criminales, ampliación del concepto de defensa propia, prisión prolongada para ciertos delitos, más policías, gatillo fácil, sacar la tropa a la calle, tirar primero y preguntar después, la prisión como retaliación y no como rehabilitación. En suma: más restricciones y menos libertades y derechos para la mayoría.

En una sociedad que recupera lentamente su memoria y que ha sufrido la espiral y las formas extremas del poder antidemocrático, brutal, asesino y ladrón, de la dictadura (1973-1985), la promoción de semejantes soluciones necesita naturalmente las formas engañosas y la retórica de la gobernanza neoliberal para adquirir un imprescindible barniz de legitimación.

Para embaucar no solamente hay que tener una propuesta estratégica aparentemente legitimada sino que hay que desarrollar tácticas para unificar sectores en torno a esa propuesta y para confundir a quienes se oponen. Una diferencia no menor pero tampoco insuperable es que en 1995 y 1999, la reforma neoliberal de la seguridad social había sido promovida desde el gobierno y ahora la coalición blanquicolorada de entonces es oposición, presenta graves problemas y carece de alternativas potabilizadoras idóneas (Batalla, Pereyra, etc.) mientras que los reaccionarios más duros se han enseñoreado de la derecha clásica (Bordaberry, Lacalle) y parecen condenados a jugar al contragolpe del gobierno frenteamplista.

Sin lugar a dudas, el ejemplo de las tácticas de gobernanza exitosas en la reforma de la seguridad social serán tenidos en cuenta por todos los actores. Para la derecha es una forma de recomponer una alianza algo más amplia con sectores sociales que los habían abandonado y ganar nuevas adhesiones para su propuesta regresiva. Para ellos también se trata de confundir a la fuerza política que gobierna y a las organizaciones de la sociedad civil (el PIT-CNT, los defensores de los derechos humanos, los comunicadores independientes, etc.) y sembrar diferencias que dificulten el ejercicio efectivo del gobierno y el sustento de las medidas de corto, mediano y largo plazo que se requieren para enfrentar a la violencia como fenómeno social sin descuidar todos los grandes desafíos de la sociedad uruguaya (salud, educación, trabajo, vivienda, desarrollo infraestructural, etc.).

Para el Frente Amplio y para cada una de las organizaciones que lo componen, así como para las organizaciones sociales en general es preciso estudiar y evitar los errores y vacilaciones que se tuvieron durante el enfrentamiento a la gobernanza que impuso la reforma neoliberal de la seguridad social. Es posible que esto no implique, necesariamente, proponerse liquidar las AFAP pero es seguro que requerirá retomar consecuentemente los principios esenciales de universalidad y solidaridad que son la base de cualquier sistema sano. Esto quiere decir que se debe llevar a cabo una política de debate abierto y tratamiento serio de los problemas previsionales, corrigiendo el secretismo y la exclusión del llamado Diálogo Nacional sobre Seguridad Social. Al hacerlo será patente que es preciso incluir, sin demora, a todas las cajas que la coalición blanquicolorada dejó intactas y sobretodo eliminar los inicuos topes jubilatorios, un despojo para miles de jubilados, que sobrevive impertérrito a la dictadura que los estableció en 1979.

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[1] En esta parte nos basaremos en Quirici, Gabriel (2011) “Entre el Estado y el mercado. La reforma de 1995: innovación. oposición y continuidad” (197-251). En: Bucheli, Gabriel y Silvana Harriet (Coord.) (2011) – La seguridad social en el Uruguay. Miradas desde la historia política; Facultad de Ciencias Sociales (Instituto de Ciencias Políticas) y República AFAP, Montevideo.

[2] Para esta parte resulta fundamental el artículo de Estévez Araújo, José A. (2009) “Que no te den gobernanza por democracia”. Revista Mientras Tanto (108-109), Enero de 2009 (pp. 33-49), Barcelona. El Dr. Estévez Araújo es catedrático de Filosofía del Derecho en la Universidad de Barcelona.

[3] Citado por Quirici, p.201 – De los Campos, Hugo, “Los plebiscitos y la seguridad social”. En La seguridad social en el Uruguay de hoy. Una visión social. Montevideo; La República.

[4] La gobernanza es una forma de imponer decisiones políticas que se presenta como un procedimiento para “solucionar problemas”  sin promover la participación democrática ni las transformaciones sociales.

[5] Citando a Finch, Henry (2005) La economía política del Uruguay contemporáneo. 1870-2000. EBO, Montevideo.

[6] Op. Cit. P.211.

[7] Op. Cit. P.217

[8] Citado por Quirici (2011): Murro, Ernesto (1997) “Balance de la representación de los trabajadores en el BPS 10/1992- 6/1997”. En: La seguridad social en el Uruguay de hoy. Una visión social. Montevideo, La República.

[9] Op. Cit. P.42.